Häufig gestellte Fragen zum Thema: Gesetz zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters

Das Ausländerzentralregister (AZR) wird zum führenden und zentralen Ausländerdateisystem für alle ausländerrechtlichen Fachverfahren weiterentwickelt, mit der Folge, dass AZR-relevante Daten nur einmal erhoben, im AZR gespeichert und auch von dort in die Fachverfahren übernommen werden können. Änderungen am Datenbestand des AZR oder im Datenbestand des Fachverfahrens werden am jeweils anderen Bestand nach Prüfung und Freigabe durch die Fachbehörde automatisiert vollzogen (Synchronität der Datenbestände).

Zukünftig sollen bestimmte - bisher in den Ausländerdateien vorgehaltene - Daten unmittelbar an das AZR übermittelt und zur Vermeidung von Doppelspeicherungen nur noch dort gespeichert werden sowie die diesbezüglichen Dateisysteme der Ausländerbehörden bei Änderungen am Datenbestand des AZR automatisiert aktualisiert werden. Zur Herstellung der Synchronität der Datenbestände sollen im AZR-Gesetz zunächst die rechtlichen Voraussetzungen dahingehend geschaffen werden, dass Daten, die bisher in der dezentralen Ausländerdatei A (§§ 62 ff. der Aufenthaltsverordnung) gespeichert werden, zukünftig zentral im AZR gespeichert werden können. Der Datenkranz des AZR wird hierzu im erforderlichen Umfang erweitert.

Um das AZR als zentrales Ausländerdateisystem nutzen zu können, soll die Möglichkeit einer zentralen Dokumentenablage geschaffen werden, unter anderem für Dokumente, die von Ausländern bereits im Original vorgelegt wurden und regelmäßig auch von anderen Behörden im Volltext kurzfristig benötigt werden, wie Ausweis- und Identifikationsdokumente. Bei ausländischen Ausweisdokumenten besteht die Möglichkeit, auch die Ergebnisse der Echtheitsprüfung zu speichern. Eine zentrale Ablage und Dokumentation der Validität erlaubt es somit anderen Behörden, dort vorgelegte Ausweisdokumente mit den gespeicherten abzugleichen und auf eigene Echtheitsüberprüfungen zu verzichten. Es besteht auch der Bedarf, den Asylbescheid zentral zu speichern, da dieser für aufenthaltsrechtliche Zwecke von den Ausländerbehörden benötigt wird. Zudem sollen ausländer-rechtliche Entscheidungen, die eine vollziehbare Ausreisepflicht begründen, zentral gespeichert werden, damit diese beispielsweise im Rahmen der Rückführung für die Einleitung aufenthaltsbeendender Maßnahmen von den zuständigen Stellen abgerufen werden können, sofern die Kenntnis des Dokuments für die ersuchende Stelle unerlässlich ist und weitere Informationen nicht rechtzeitig von der aktenführenden Behörde zu erlangen sind. Gleiches gilt für gerichtliche Entscheidungen in ausländer- oder asylrechtlichen Verfahren.

Durch die Weiterentwicklung des AZR soll auch eine bessere Datenqualität im AZR erreicht werden, da alle Behörden, die mit der Durchführung ausländer- oder asylrechtlicher Vorschriften betraut sind, auf denselben einheitlichen und aktuellen Datenbestand zugreifen können, während gegenwärtig der Akten- oder Datenaustausch bei Zuständigkeitswechseln aber auch Auskünften an andere Behörden zu Systembrüchen und Kommunikationsproblemen führen kann. Positive Auswirkungen sind ebenfalls auf die Datenpflege bei den Ausländerbehörden aber auch bei den für die Registerpflege zuständigen Stellen im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und Bundesverwaltungsamt (BVA) zu erwarten, da nur noch der eigene Datenbestand gepflegt werden muss und dieser automatisch mit den Datenbeständen anderer Behörden synchronisiert wird. Auch werden Verwaltungsabläufe verbessert und medienbruchfrei ausgestaltet.

Bei der Weiterentwicklung des AZR hat das BMI für einen Teilbereich ein neues Vorgehensmodell zugrunde gelegt, welches auf den Nationalen Normenkontrollrat (NKR) zurückgeht. Der NKR hatte zu den Herausforderungen und Voraussetzungen moderner Gesetzgebung ein Gutachten mit dem Titel "Erst der Inhalt, dann die Paragrafen. Gesetze wirksam und praxistauglich gestalten" veröffentlicht (www.gute-gesetze.de). Das Gutachten enthält Vorschläge, wie der Gesetzesvorbereitungsprozess dahingehend verändert werden kann, dass den Fragen von Wirksamkeit und Praktikabilität größeres Gewicht beigemessen wird. Dies soll insbesondere durch frühzeitige Einbindung von Betroffenen und Experten geschehen. Da die Praxisbezogenheit auch bei der Weiterentwicklung des AZR im Vordergrund steht, wurden die empfohlenen Maßnahmen für eine moderne Gesetzesvorbereitung in einem Pilotvorhaben erprobt. Dabei wurde der Fokus auf drei Instrumente gelegt: Das Zielepapier, um die nächsten Schritte klar zu fokussieren, das Gesetzgebungslabor, um einen besonders vollzugstauglichen und digitalisierungsfreundlichen Referentenentwurf vorzubereiten sowie die Dokumentation der konzeptionellen Arbeitsergebnisse in einem Eckpunktepapier.

Die AZR-Daten unterliegen der Zweckbindung nach § 1 Absatz 2 AZRG. Datenübermittlungen an das und aus dem AZR unterliegen – ausdrücklich zur Gewährleistung von Betroffenenrechten sowie zur datenschutzrechtlichen Kontrolle – gesetzlichen Protokollierungspflichten (§ 9 Absatz 1 und 2 AZRG; § 13 Absatz 1 und 2 AZRG). Die unbefugte Verarbeitung von AZR-Daten ist nach § 42 Absatz 1 AZRG unter Strafe gestellt.

In verschiedenen Staaten sind Änderungen des Namens, auch des Vor - und Nachnamens, auf Antrag und ohne großen Aufwand legal möglich ist. Mit der Namensänderung werden ebenfalls neue Identitätsdokumente (Reisepass, Personalausweis, Staatsbürgerschaftsnachweis) ausgestellt. Dies ist auch bei Aufenthalt der Personen außerhalb des Heimatlandes über eine Botschaft möglich.

Dass relevante Personenkreise sich diesen Umstand zu nutzen machen, wurde in der polizeilichen Praxis insbesondere im Phänomenbereich der Eigentumskriminalität festgestellt. Tätergruppen nutzen diese Möglichkeit, auch mit mehrfachem Namenswechsel, um sich der Strafverfolgung oder polizeilichen Maßnahmen zu entziehen, diese zumindest zu erschweren oder ungehindert in den Schengenraum einreisen zu können. Die Personen weisen sich danach mit echten Dokumenten und neuem Namen aus. Zweifel an der Übereinstimmung der sich ausweisenden Person mit der z.B. abgebildeten Person des Dokuments oder an der Echtheit der Dokumente, die ggf. eine weitere Überprüfung bewirken könnten, ergeben sich dabei regelmäßig nicht.

Bei einer Abfrage in Fahndungssystemen auf Basis der neuen Personalien können in der Folge keine Treffer erzielt werden, da die bestehenden Fahndungsnotierungen vormals noch mit den ursprünglichen Personalien eingeleitet wurden. Lediglich die auf dem Pass aufgebrachte Personenidentitätsnummer bleibt unverändert und kann als wichtiges Individualmerkmal eine Zuordnung zu den Personalien vor der Namensänderung ermöglichen. Die ausländische Personenidentitätsnummer wird deshalb auch bei Ausschreibungen in polizeilichen Fahndungssystemen dieser Staaten verwendet.

Mit der Aufnahme dieser Nummer wird eine eindeutige Identifizierung einer Person ermöglicht. Dies dient auch den Leistungsbehörden, wenn Anlass für eine zusätzliche Prüfung der Identität besteht (zum Beispiel zur Bekämpfung von Leistungsmissbrauch, vgl. u. a. § 52a Absatz 1 SGB II). Unionsbürger sind von der Neuregelung nicht betroffen.

Auch wenn Behörden zum Zugriff auf das AZR zugelassen sind, bedeutet dies nicht, dass alle Mitarbeiter der Behörde automatisch Zugriff auf das AZR haben, sondern

• die zugriffsberechtigten Behörden entscheiden zukünftig vor Ort durch ein lokales Rechte- und Rollenkonzepte, wer Zugriff auf das AZR erhalten soll,
• diese Konzepte sind mit den jeweiligen Datenschutzbeauftragten der Behörde abzustimmen,
• die abrufberechtigte Behörde muss auch weiterhin Einzelpersonen die jeweilige Zugriffsbefugnis gesondert erteilen,
• es besteht aufgrund des allgemeinen Datenschutzrechts eine entsprechende Aufzeichnungspflicht der abrufenden Stelle (Artikel 5 Absatz 2 der Datenschutz-Grundverordnung) und
• es besteht nach wie vor eine Protokollierungsverpflichtung der Registerbehörde, die eine (Stichproben-)Kontrolle der Zugriffe ermöglicht.

Alle im AZR gespeicherte Personen haben die nach der Datenschutz-Grundverordnung zustehenden Betroffenenrechte auf Auskunft (§ 34 AZRG), Berichtigung (§ 35 AZRG), Löschung (§ 36 AZRG) oder Sperrung (§ 37 AZRG) ihrer Daten.

Für die Datenqualität des AZR ist die zeitnahe, fehlerfreie und umfassende Dateneingabe durch die Beschäftigten der aktenführenden Behörden wesentlich. Nur dadurch kann das AZR eine zuverlässige Datenquelle für alle Nutzer darstellen. Zur Steigerung der Qualität ist eine Datenpflege unerlässlich, die als Daueraufgabe gesetzlich vorgeschrieben ist. Auch wenn das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als zuständige Registerbehörde die Verfügungsmacht über die im AZR gespeicherten Daten besitzt, kann sie nur in begrenztem Umfang den Inhalt des dezentral gespeisten AZR beeinflussen. Welche Daten an die Registerbehörde zu übermitteln und von dieser zu speichern oder - falls erforderlich - zu berichtigen, zu aktualisieren oder zu löschen sind, können nur die Stellen wissen, bei denen die Daten anfallen oder die zu ihrer Übermittlung an das AZR verpflichtet sind. Sie allein verfügen über die erforderliche Sachnähe. Insofern haben in erster Linie die Ausländerbehörden - und in Asylangelegenheiten das BAMF - die Verpflichtung, Daten an das AZR zu übermitteln, die übermittelten Daten zu prüfen und ggf. zu aktualisieren.